核心提示：环境保护是我们的一项基本国策，海洋环境保护也是其中的内容，它涉及到资源的持续利用和海洋生态的系统保护、人体健康，甚至是子孙后代的幸福。在海洋权益方面，各国之间有摩擦、有争端、有斗争，但是在海洋环境保护和海洋生态维护方面，全世界各国取得了共识。2016年8月29日全国人大常委会听取了国务院关于提请审议《中华人民共和国海洋环境保护法修正案（草案）》议案的说明。该修正案都作出哪些修改？将对我国的海洋管理和海洋环境保护，以及海洋法律体系的建立起到什么作用？

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报告内容摘编：

2016年8月29日全国人大常委会听取了国务院关于提请审议《中华人民共和国海洋环境保护法修正案（草案）》议案的说明。议案共分为九条三大方面：一是加大对污染海洋环境行为的处罚力度；二是严格遵守生态保护红线；三是推进行政审批制度改革。

1983年3月1日，《中华人民共和国海洋环境保护法》正式施行。那么谈到海洋管理，国家海洋局的海洋管理是从维护、保护海洋环境开始的。

我原来是国家海洋局东海分局海洋环卫厅保护管理处的监察员，我从自己三十多年的海洋维权执法和行政执法的实践来谈一下我国的《海洋环境保护法》。

海洋管理包括国外的和国内的，目前共有七个对象，包括海上交通安全、海上救助、渔业管理、海上治安、海洋维权、海洋调查和海洋环境保护，而海洋环境保护是海洋管理中很重要的一个任务。

环境保护是我国的一项基本国策，海洋环境保护是国策之一，它涉及到资源的持续利用和海洋生态系统保护、人体健康，甚至是子孙后代的幸福。所以，不光在我们国家，在全球范围内都对海洋环境保护的重视程度应该说已经到了一定的高度。

在维护海洋权益方面，各国之间有摩擦有争端有斗争，但是在海洋环境保护和海洋生态维护方面，世界各国取得了共识。因为海洋与海洋之间是相连的，各国遇到了海洋的开发利用和环境保护共同的难题。所以在海洋环境保护和海洋生态保护方面有共同之处。

1982年8月23日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》。这个法有八章四十八条，从1983年3月1日开始施行。从现代意义上讲，这部法是我国现代海洋管理的第一部法律，它为我国海洋法律体系的形成打下了基础，开创了先河。这部法主要是讲五大污染源的防治措施和海洋自然保护区的管理。内容包括海洋勘探、开发、污染防治，海洋情报管理、海岸工程和陆源污染防治、传播污染防治，以及地方人民政府对海洋自然保护区的建设和管理。

1999年12月25日，第九届全国人大常务委员会第十三次会议修订通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》。该法从原来的八章四十八条增加到十章九十八条，2000年4月1日开始施行。这次修改幅度比较大，其中增加了两章：一是海洋生态保护，把海洋自然保护区列为一章；二是海洋环境监督管理，更加明确了第一章总则中的五大行政主管部门职责。

2013年12月28日，第十二届全国人大常委会第六次会议对《中华人民共和国海洋环境保护法》作出修改。2011年，渤海湾蓬莱19-3平台发生溢油事件后，全国人大常委会根据情况修改了《中华人民共和国海洋环境保护法》。这次主要修改了第四十三条、第五十四条和第八十条，从2014年3月1日开始施行。

2016年8月29日全国人大常委会听取了国务院关于提请审议《中华人民共和国海洋环境保护法修正案（草案）》议案的说明。该修正案一共九条三大方面：一是加大对污染海洋环境行为的处罚力度，从原来发生海洋事故处罚金额上限30万，改为“根据事故等级分别处以事故直接损失百分之二十和百分之三十的罚款”；二是严格遵守生态保护红线；三是推进行政审批制度改革。

进行这一修改的起因是2010年6月，位于渤海的蓬莱19-3油田发生了溢油事故，总体溢油大概3000多桶，该油田由康菲石油中国有限公司（中国海洋石油总公司和美国康菲石油公司的全资子公司）开发的。按照当时施行的《海洋环境保护法》处罚规定，最高处罚20万元。而到目前为止，据说赔偿了30多个亿，至今还没有完结，因为辽宁和河北已经处理结束了，而山东渔民向法院起诉的案件大概有一千多起。

1999年5月，美国康菲公司和中海油进行合作，勘探开发渤海湾油田，2002年12月投产。由于作业过程中不当加压，地层爆裂导致溢油，经行政主管部门最终确定，这是一起责任事故。本应打井打到350米，但打到225米就停钻了，因为渤海湾的油比较黏稠，为了出油快，增加压力，结果造成压力过大，地层破裂，发生了溢油事故。石油污染对海洋生物的杀伤力是很大的，特别是大量溢油对环境的恢复应该说是十分困难的，需要十几年、几十年，但是究竟什么时候能彻底恢复也很难说。

所以，第十二届全国人大常委会第二十二次会议审议的《中华人民共和国海洋环境保护法修正案（草案）》提出取消了30万元的罚款上限，加大了处罚力度。

2010年9月，墨西哥湾一钻井平台发生爆炸事故，处罚金额是天文数字。最后企业和当局进行协商，究竟处罚了多少没有公开，无法估计。处罚金额不封顶行不行？这个问题还在继续讨论。

对于蓬莱19-3溢油事故，我想我们除了要加大对肇事者的处罚力度之外，关键还要在海洋工程施工之前，探讨环境影响报告书、制定应急计划。反推这起事故，我们虽然编制了环境影响报告书，制定了应急计划，但在实际操作过程中效果不大，因为理论上起草文件好办，但实际操作很困难。因为在各个海域，各个企业在各个地点的作业方式不一样、规模不一样，到底会发生什么事故谁也不知道。比如，渤海湾是地层加压失当，导致地层破裂溢油；墨西哥湾钻井平台爆炸，是由机械故障、人为判断失误、工程问题等一系列因素导致。那么，什么叫重大事故？重大事故影响到什么程度，实际上是无法估计的，这是一个环境影响评价，要根据事故发生的等级和规模模糊估算。

另外，应急计划是要非常实际的，但在实际操作过程中，应急计划可能很难和预计做法吻合。比如蓬莱19-3溢油事故，没有预估到地层会破裂，会泄漏3000多桶油。这样没有一个具体的目标，应急计划操作、具体措施的操作性就比较差。所以实际上，法律好制定，实施却很难。

还有一个就是大家议论比较多的。第十条，对超过主要污染物排海总量控制指标的重点海域和未完成海洋环境保护目标、任务的海域，环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门根据职责分工暂停审批新增相应种类污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。这就是立法问题不太大、但是专家就觉得在实际执行当中是非常困难的内容。污染物排放总量怎么去计算，这个难度很大。河流的排放是交织的，所以总量控制现在还没有科学的办法来计算。相反，如果在海上设一个点，这个点的排污总量超标以后要限制排放，分摊到每个企业，这个想法应该说还是很好的，但在实际操作中还有很大困难。所以，好多专家、学者对此提出了异议，到底怎么样？最后还要讨论之后再有定夺。

1982年通过的《海洋环境保护法》的出台对我国的海洋管理和海洋环境保护的推动作用是极大的，为我国海洋法律体系的形成奠定了基础，也开了一个先河。现在我们的海洋法律初具规模，至少有十个以上。比如，《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海上交通安全法》《渔业法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《测绘法》《矿产资源法》《港口法》等，海洋法治体系初具规模。其中，《海洋环境保护法》是最早立法，也是最早进行修改的，它为我国的海洋管理特别是环境保护管理提供了坚实的法律保障，管理上有序、有效、有力，在防止海洋环境污染方面做出了重大贡献。所以，《海洋环境保护法》作为海洋法律体系形成的奠基石，又是推动海洋管理法治建设、提高环保意识的推土机。

在《海洋环境保护法》出台以前，我国对海洋环境保护应该说是没有力度的管理，海洋是一个“垃圾桶”的观念。1983年3月1日，第一部《海洋环境保护法》开始施行起，中国海监对自己辖区进行了巡航。有一次，我们巡航到舟山沈家门发现一个渔船在修，修机器的污液都倒到海里去，我们上去调查时，船夫说祖祖辈辈、世世代代对废油污就没有经过处理倒到海里，这是家常便饭。我们到南通、到启东巡航，发现启东港的渔船就是直接把油污排放在海里，然后我们拍照取证，因为渔船的处理和船舶的处理不是国家海洋局海洋主管部门的管辖范围，我们就通报了有关单位。这些渔船到了上海以后，上海的执法部门对其进行了2万元的罚款处罚。所以，《海洋环境保护法》的出台，对国民海洋管理意识、法治意识、环保意识的触动是非常大的。

《海洋环境保护法》自施行之日起，我国海洋管理进入一个新阶段。当然，这个阶段我觉得还是一个初级阶段。从现在来看，我们的海洋管理应该可以分为三个阶段。1949年新中国成立到20世纪80年代初，也是《中华人民共和国海洋环境保护法》1983年3月1日施行以前，这应该说是处于军民联防的边海防管理体制。1983年3月1日以后进入法治轨道，这个法治轨道应该说是初级阶段，也就是从现代意义上讲，海洋法律还是一个——《海洋环境保护法》，其他都是条例，如船舶污染的管理条例等。所以，《海洋环境保护法》是一个进入新的管理阶段的标志。如今，有十多部涉海的法律已经成为体系了，所以我觉得现在和三十年前比，我们的海洋管理进入到中级阶段或更高阶段，我想这和《海洋环境保护法》的出台有很大关系。

另外，《海洋环境保护法》还是海洋环境保护的催化剂。《海洋环境保护法》施行以后，连带许多制度也相继出台，如巡航制度、听证复议制度、科学鉴定制度、取证举证制度。由于《海洋环境保护法》的执行和其他法不太一样，因为对污染环境的行为要进行处罚要有证据，这个证据是肉眼看不见的，需要仪器设备测算。在执法的初级阶段，因为我们是海洋环境保护管理处和海洋环境监测中心，所以除了海洋倾废和海洋石油勘探开发的环境保护管理工作外，我们还承担着东海区的海洋环境监测任务。

我们在实践中接到很多举报，比如温州灵昆岛青蟹死因。青蟹死亡以后，养殖户投诉无门，最后东海环境监测中心收到举报或者邀请后去监测，发现在瓯江河河口有一家制药厂，而在河口和制药厂中间有一个青蟹养殖场，平时如果是涨潮，把水灌到蟹池里问题不大，但是落潮时，制药厂相对而言是在上游，青蟹池塘是在下游，所以污水就灌到了青蟹池。但是作为一个养殖户，他没有能力证明到底青蟹的死亡原因是什么。经过我们的查看，怀疑是落潮时制药厂排污造成的。我们去调查制药厂时，制药厂工作人员把我们拒之门外，并且认为青蟹死亡不是他们的事情。然后我们说，如果你不让我们采样检测的话，那么说明这个排污就是你排的，青蟹死因是你们造成的。这么一说以后他们允许我们采样了，但经过采样检测，确实是制药厂排污，污染物含苯，正是造成青蟹死亡的原因。

所以在《海洋环保法》施行初期，应该说我们的环境意识、法治意识、管理意识还是比较弱的，出台以后，对人们的管理意识、法治意识和环保意识的提高起到了很大的作用。

我认为《海洋环境保护法》出台也是非常及时的。1982年12月，《联合国海洋法公约》问世，1994年正式生效。1982年8月，我国人大常委会通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，1983年开始施行，1996年我国签署加入《联合国海洋法公约》。也就是说，在《联合国海洋法公约》问世的同年，我们制定了《海洋环境保护法》，第二年（1983年）开始施行，我们在和国际接轨方面做得是非常及时的。

另外，我们也加入了《伦敦倾废公约》和《防止船舶污染国际公约》（简称MARPOL7378）。归纳起来说，《海洋环境保护法》的出台紧跟时代潮流，和国际接轨。所以无论是国际也好，无论是维护实际的生产秩序也好，海洋环境保护也好，都需要法律的约束。

《海洋环境保护法》影响了我国的海洋管理体制。我国海洋执法单位有海监总队、渔政局、海事局、海警部队、缉私局，人称“五龙闹海”。实际上，原来我国的海洋管理体制应该说是靠行政命令的，《海洋环境保护法》出台以后，开始真正从法的角度来授权五个主管部门。这些主管部门经过授权都是合法的。

《海洋环境保护法》的出台有利于我们与国际接轨。当然，基于形势需要和海洋管理的需要，我们出台了《海洋环境保护法》，法律在落实当中还有很多问题，因为生产和环保是矛盾的。排污现象刚开始的时候防不胜防，尽管有巡航监视也抓到了一些、处罚了一些，但是起初排污的势头还是比较普遍的。

另外，海水养殖。黄骅地区的海水养殖曾经全部倒闭。为了追求利润，追求产值，没有进行科学养殖，最后导致海水富营养化，养殖全军覆没。以前东海也好，黄海也好，很少会发现赤潮和绿藻，现在由于生产排污，所以赤潮爆发。一方面，依照法律进行执法和控制；另一方面，由于生产还要排放，所以赤潮爆发也是家常便饭。5月份以后温度合适的话，是赤潮爆发的季节。2008年奥运会时，青岛黄海发生了虎苔，这个以前是没有的，这种爆发性的藻类也是污染的一种。

另外，法律刚刚出台时，立法、执法、司法在衔接上还有些问题。比如，地方保护主义。明明是违法行为，有时候地方上采取保护主义，导致法律很难落到实处，主要问题是认识跟不上。所以，不是有了法以后海洋环境保护的状况就改善了，实际上也要经过一段时间的努力，主要是要靠提高认识和自觉。

另外，我们的《海洋环境保护法》虽率先出台了，但是海洋管理理论和实际还是脱节的，加上形势变化也很快，所以在落实《海洋环境保护法》时存在这样那样的问题。

回过来讲，无论是82年还是99年的《海洋环境保护法》，主要就是两大方面。一是五大污染源的防治措施。首先是陆源污染。从全球范围来讲，陆源污染是主要的污染，70%到80%来自于化工厂、造纸厂、印染厂等的污染物排放。

其次是海洋倾倒。各国向海洋倾倒废弃物是普遍现象，我国作为《伦敦倾废公约》立约国之一，实际上从1983年3月1日《中华人民共和国海洋环境保护法》施行后，我们向海洋倾倒比较少。比如上海宝钢炼钢厂有粉煤灰，粉煤灰要倒到海上去，我们很慎重，我们做了一些实验。最后要得出实验结论时，大家突然觉得粉煤灰可以用来做砖，做建筑材料，所以粉煤灰实际基本没有倾倒，不仅不倒，而且还卖给建筑商成了抢手的做砖的原材料。

此外，还有海岸工程建设项目污染、船舶及有关作业污染。

《海洋环境保护法》主要是针对这五个污染源，《联合国海洋法公约》除了我国法律制定的五个防治措施之外，还提到了深海海底区域开发活动的污染问题。也就是说海底勘探开发快要到商业开发阶段了，一旦到了商业开发阶段，海底活动造成的污染也属于《海洋环境保护法》所管辖的范围和约束的对象。

另外，还有大气层。我国的《海洋环境保护法》第41条讲到了大气污染。大气层污染真的要值得注意，特别是2011年3月11日，日本东北部发生九级地震以后，海啸对福岛核电站造成了破坏，核电站出现泄漏，从那个时候开始向海中排放低放射性的污水，19日至20日大约300吨高浓度放射性污水从地面蓄水罐泄漏。那么大气有没有受到污染？应该把这一项列入监测范围。

沿海地区漂浮垃圾。日本曾经在自己的近海做过一项检测，发现漂浮垃圾有来自俄罗斯的，有来自韩国的，有来自中国的，飘浮垃圾也日渐成为一个灾害。

填埋。随着深海地域活动和国际海底的开发，除了传统的五个海洋环境污染防治方面以外，污染源可能还要增加。所以我国法律的修正还要考虑到这方面。

海洋自然保护区。我国的海洋自然保护区在全国来看是不少的。比如，上海。虽然上海海域较小，自然保护区也有四个：比如金山三岛海洋生态自然保护区，别看这个岛不起眼，但是土壤、植物有一个原始本底的对照还是很好的；崇明东滩鸟类自然保护区，这一个候鸟保护区在世界上还是比较有名的，有来自澳大利亚、新西兰、日本等国过境栖息候鸟；还有长江口九段沙湿地保护区、长江口中华鲟幼鱼自然保护区。

8月29日，国土资源部《海洋环境保护法》九条三大方面作了解释，主要是针对渤海湾蓬莱19-3污染事故，对《海洋环境保护法》进行修改，使这部法律更符合实际情况和实际形势。

我个人认为，这部法律今后要修改可能要从这几方面进行考虑。

比如，入海排污口位置的选择。“排污口”排污就成了理所当然的，但是从严格意义上讲，这在逻辑上是有问题的，所以把“入海排污口位置的选择”改为“入海排放口位置的选择”，可能更好一些。

比如，向海域排放含热废水，必须采取有效措施，避免热污染对水产资源的危害。这句话没问题，那么“热污染”是有问题的，应该改成“避免含热废水对水产资源的危害”，这样可能更好一些，我觉得法律用语还是要严密严谨严格的。

第二章第十条讲“国家和地方水污染物排放标准的制定”，污染物的排放要制定什么标准？那就是说制定一个标准，在标准以下不叫污染物，标准以上是污染物，标准以上是不允许排放的或排放是违法的。包括“排污总量控制”，如果在概念上构成了污染，那么污染总量控制与否也就没意义了。所以，水污染物排放标准的制定还应当将主要的污染物排放总量控制指标作为重要依据。

《海洋环境保护法》实际上有两大部分。第一部分，把海洋自然保护区建设专门列为一章，旨在保护海洋生态环境。那么，什么叫海洋环境？海洋污染物防治也是海洋环境的管辖内容。我们对海洋环境的定义比较模糊，我认为名称和实际内容是“帽子”大、“身子”小。海洋环境不光是地理环境，应该还有人文环境、政治环境、生态环境，也就是说我国的《海洋环境保护法》和国际的《联合国海洋法公约》对环境的理解不一样，我们的海洋环境就是一个海域，就是地理环境。如果把跑冒滴漏的污水污油排放到海里去，那么就是违法行为，就要进行处罚，就要控制。

《公约》对环境的定义更宽泛。我找了一个海洋环境的定义，《公约》的定义不是很确切，但是我可以受到启发，就是海洋环境是指海和洋的总水域，包括海水，溶解和悬浮于海中的物质。这是什么？比如，溶解氧、浮游生物、浮游动物、营养盐，就是溶解在水里的物质也是海洋环境的一种。当然，我对海洋环境的定义是不太满意的，但是我觉得它至少说出了海洋生物环境包括水、水里的化学物质和微量元素、溶解氧，还有浮游生物、浮游动物、海底沉积物和海洋生物。我认为还包括海气，气也是环境。

我国《海洋环境保护法》第41条已经讲“国家采取必要措施，防止、减少和控制来自大气层或者通过大气层造成的海洋环境污染损害”，海洋环境实际也包括大气。如果明确了海洋环境的定义，那在起草或修订海洋环保法的名称和内容时，可能会比较符合实际。

从内容出发，我觉得可以把《海洋环境保护法》拆分成两个法。一个叫“海洋环境污染防治法”，如果直接换成这个名字，那么海洋环境的污染防治可能会更直接；还有一个是“海洋自然保护区的管理法或使用管理法”。

《中华人民共和国海洋环境保护法》规定，“海洋环境污染损害”是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。这一说法和《联合国海洋法公约》序第一条第十款关于海洋环境污染的定义差不多，但是仔细看就会发现完全是两个概念。那么我们的名词解释也要斟酌，是全部复制《公约》？还是有删节地进行引用？可能也还要考虑，因为污染损害需要原告或主管部门举证。

我国的《海洋环境保护法》第5条对全国海洋环境保护工作进行了比较明确的分工，主要是环境保护行政主管部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督。国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督和管理，那么监督和监督管理有什么区别？环境保护工作和海洋环境有什么区别？按照我的看法，海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，就是说海洋行政主管部门是我国《海洋环境保护法》的一个主体。

在实践中，海洋和陆地环境和生态自理系统是有联系的，但是这两者又是两个完全不同的系统。从国外的经验立法看，一个法的主管是一个。比如，日本环境厅管陆上，海上保安厅管海上。所以，我们的法律在制定时，如果主管部门太多，多头管理，效果反而不好。比如蓬莱19-3平台溢油事件，环境评价书应该是环保部门批的，应急计划应该是海洋主管部门批的，那么到底该由谁负责？应该追究谁的责任？再比如，日本福岛核电站排放放射性污染物，据美国监测，在距离福岛650公里的海水已经受到了污染，沉积物达20公分左右，污染非常严重。像这种在我国管辖范围以外、对中国有影响的情况，怎么处理？要组织气、水、生物等部门进行检测。像这种情况下，责任是在环保部门？还是在海洋部门呢？

另外，其他海域。关于其他海域我们要解释清楚，其他海域包括什么？特别是涉及深海开发活动和区域，是经过大陆架委员会全部批准我们开发的地方都是我们的辖区呢？还是我们勘探开发的一个平台或船舶周围500米是我国管辖海域？这个要明确一下，对执法、作业也有好处。

比如第41条讲，国家采取必要措施，防止、减少和控制来自大气层或者通过大气层造成的海洋环境污染损害。这个到底谁来管？看起来大气也是陆源污染，是环保部门来负责？还是海洋部门来负责？还是气象局来负责？这个目前可能要列入议事日程上来。

应急计划。企业要制定应急计划，主管部门要制定应急计划，国家也要应急计划。康菲公司溢油事故证明，应急计划的制定是方便的，但是执行落实是比较难的，这个问题在立法上如何表述得更确切？

第72条规定，所有船舶均有监视海上污染的义务，在发现海上污染事故或者违反本法规定的行为时，必须立即向就近的依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告。那么，一旦有义务报告，那应该有规定奖励，就近向监督管理部门报告，最好有“海上110”统一受理。怎么报告？比如报告有油污染，有赤潮，有绿藻。此外，按照《联合国海洋法公约》的解释，美国的反潜探测船也属于海洋环境污染的一种。所以监视报告海上污染需要有一个示范，要有宣传教育。（宣讲家网）

（报告人单位：中国海洋发展研究中心 ）